Lula empenha recorde de 95,35% das emendas em 2025: mais que o dobro de Bolsonaro em 2022

Análise exclusiva do BSB Revista compara empenho histórico de emendas parlamentares: governo Lula acelera “emendocracia” e compromete quase 100% do orçamento aprovado pelo Congresso em 2025, superando 2023 e anos de Bolsonaro.

O dado de 95,35% das emendas de 2025 empenhadas pelo governo Lula indica um grau de comprometimento orçamentário com o Congresso muito superior ao padrão recente e consolida a lógica de alta dependência de emendas na relação Executivo–Legislativo. Nos últimos anos, o volume e o ritmo de empenho cresceram de forma contínua, mas 2025 se destaca porque o governo se aproximou da “execução total” do espaço de emendas, mesmo em um contexto de corte no que será efetivamente pago no ano.

O que significam os 95,35% em 2025

Segundo dados da Secretaria de Relações Institucionais e de relatórios oficiais sobre execução de emendas, 95,35% das emendas previstas para 2025 já estavam empenhadas, ou seja, o governo assumiu o compromisso de reservar praticamente todo o montante autorizado no Orçamento para essas despesas. Em valores absolutos, a proposta orçamentária original falava em algo como R$ 38,95 bilhões para emendas em 2025, número que acabou sendo ampliado pelo Congresso durante a tramitação.

Ao mesmo tempo, o Executivo limitou o pagamento efetivo a cerca de R$ 46,4 bilhões (contando restos a pagar de anos anteriores), o que representa um corte de 43% em relação ao potencial total de emendas que poderiam ser liberadas em 2025, evidenciando o uso do empenho como instrumento de barganha política, ainda que parte desses recursos fique para anos seguintes.

Comparação com o 1º ano Lula (2023)

Em 2023, primeiro ano do atual mandato, o governo já havia sinalizado a estratégia de usar emendas para construir base de apoio no Congresso, mas sem chegar a um percentual tão próximo da execução total. Dados da SRI indicam que foram empenhados R$ 34,6 bilhões em emendas em 2023, mais que o dobro dos R$ 16,8 bilhões empenhados em 2022, último ano de Jair Bolsonaro, o que significou um aumento de 106% no volume empenhado. Naquele momento, o governo comemorava ter “executado 80% a mais” do que o último ano do governo anterior e dizia buscar “100% executado” até o fim do ano, mas não chegou a registrar algo tão próximo de 95% do universo total autorizado como em 2025.

Emendas nos anos Bolsonaro e o salto estrutural

Entre 2015 e 2022, o volume de emendas empenhadas cresceu de R$ 3,5 bilhões para cerca de R$ 25,5 bilhões, com grande impulso no período da pandemia e no auge do orçamento secreto (RP9) no governo Bolsonaro. Em 2022, por exemplo, o valor de emendas empenhadas girou em torno de R$ 16,8 bilhões (segundo a SRI) ou cerca de R$ 25,5 bilhões em algumas séries agregadas, refletindo a combinação de emendas individuais, de bancada e de relator.

Mesmo nesse contexto de expansão sob Bolsonaro, o grau de vinculação do Orçamento às emendas ainda deixava ao Executivo alguma margem de controle, com cerca de 79% das emendas de 2023 sendo impositivas, abaixo dos 98% de 2022 (quando se incluíam as RP9). Em 2025, porém, a combinação de forte impositividade com o empenho de 95,35% das emendas mostra que o governo praticamente internalizou o “parlamentarismo orçamentário”, reduzindo o espaço discricionário da máquina federal.

2024 e 2025: consolidação da emendocracia

Relatório do Inesc sobre 2024 aponta que as emendas parlamentares chegaram a representar 27% de todas as despesas discricionárias da União, somando R$ 40,89 bilhões, com crescimento real de 12% em relação a 2023. Esse avanço reforça uma tendência de captura progressiva do orçamento por interesses parlamentares setoriais, com os governos – inclusive o atual – adaptando-se à lógica de liberar mais recursos para manter governabilidade. Em 2025, o cenário se torna ainda mais intenso: apesar do corte de 43% no pagamento projetado, o governo Lula manteve altíssimo nível de empenho, sinalizando ao Congresso que reconhece e formaliza quase todas as demandas em forma de compromisso financeiro, mesmo que parte vire restos a pagar.

Tabela – Lula 2023–2025 x anos anteriores

Ano / Governo	Emendas previstas/empenhadas (R$ bi)	% ou sinalização de execução	Observações centrais
2015 (Dilma)	3,5 empenhadas	—	Início da escalada recente de emendas.
2020–2021 (Bolsonaro)	forte alta, auge do “orçamento secreto”	até 98% impositivas em 2022 (incluindo RP9)	Consolidação de emendas como eixo de poder do Congresso.
2022 (Bolsonaro)	16,8–25,5 empenhadas	patamar elevado, mas menor que 2023–2025	Último ano com RP9, base de comparação para Lula.
2023 (Lula)	34,6 empenhadas	governo diz ter executado “80% a mais” que 2022	Dobro do empenho em relação a 2022, usado para aprovar agenda econômica.
2024 (Lula)	40,89 pagas em emendas (discricionárias)	27% da despesa discricionária da União	Emendas viram um quarto do gasto discricionário.
2025 (Lula)	cerca de 39 previstas; 95,35% empenhadas	corte de 43% no pagamento projetado	Recorde em proporção empenhada, com uso intenso de restos a pagar e barganha.

Leitura política do número de 95,35%

O percentual de 95,35% sintetiza um movimento: se Bolsonaro abriu espaço para o Congresso comandar uma fatia crescente do orçamento via orçamento secreto e emendas impositivas, Lula, em 2023–2025, institucionaliza essa lógica ao empenhar quase tudo o que é aprovado, em troca de sustentação legislativa.

Ao mesmo tempo, ao cortar pagamentos em 2025, o governo preserva algum poder de calibrar o fluxo de caixa, mantendo sobre a mesa a moeda de troca das liberações futuras. Na prática, o dado de 95,35% em 2025 coloca o Executivo num caminho sem volta: qualquer recuo na execução de emendas em anos seguintes tende a ser lido pelo Congresso como quebra de compromisso, o que aumenta o custo político de governar com menos espaço orçamentário e reforça a tendência de “emendocracia” no centro da política brasileira.